August 20th 2019, for Ciper Chile by Emmanuelle Barozet and Vicente Espinoza
Ante la palabra corrupción las masas encienden las antorchas. Les pedimos que las guarden un momento y se pregunten por qué prácticas como el amiguismo, el clientelismo o el cuoteo existen desde el comienzo de la democracia y son tan resistentes a las reformas. ¿Son un cáncer o, en cierta medida, dispositivos que ayudan a la democracia a sobrevivir? Evitando el lamento tremendista sobre la corrupción y también la postura cínica de “esto siempre ha sido así”, los sociólogos E. Barozet y V. Espinoza buscan entender qué es lo corrupto en las prácticas políticas que hoy aborrecemos y qué parte de ellas responde a formas de supervivencia del mundo político, son necesarias para la distribución de recursos escasos o son simplemente “formas de jugar el juego de la política”.
Antes de comenzar, un breve cuestionario informal sobre nepotismo y amiguismo:
- ¿Es usted de los que se indignan cuando un cargo público se llena con el amigo o el pariente de algún poderoso? ¿O es de aquellos que, con un talante cínico o fatalista, dicen “esto ha pasado siempre” y le parece que los que se espantan no saben cómo funciona el mundo real?
- Ahora, mirándose al espejo, confiese: ¿Ha intentado obtener un beneficio usando sus contactos o familiares? ¿Ha tratado meter a un conocido o un familiar en un puesto de trabajo gracias a sus redes en desmedro de otra persona? Y lo más difícil de contestar: ¿Ha conseguido todos sus trabajos sin apelar a gente conocida y únicamente por sus méritos?
No debería haber mucha discusión sobre calificar la corrupción como una actividad social y políticamente dañina. Pero en esta serie de columnas queremos ir un poco más allá de la discusión actual en Chile en torno a lo que ha sido denominado como “malas prácticas” (por ejemplo, por el ex ministro de hacienda y ex candidato presidencial Andrés Velasco, cuando en 2013 denunció el clientelismo y los conflictos de interés de algunos de sus colegas de otras tiendas políticas). Queremos mostrar cuánto se ha avanzado en los últimos años en términos de reformas anticorrupción, pero también exponer la complejidad que se esconde en estas prácticas y por lo tanto cuánto, realmente, podemos esperar con más transparencia.
Esta serie de columnas se basa en las preguntas y los hallazgos que surgieron en nuestra investigación “¿”Malas prácticas” o “aceitar la máquina”? Las instituciones informales en tiempos de cambios políticos y su impacto en la democracia chilena (2016-2019)”, financiada por CONICYT (1).
Allí estudiamos cómo un conjunto de instituciones políticas informales chilenas (fundamentalmente amiguismo, clientelismo, nepotismo y cuoteo) funcionaron y se adaptaron a las reformas políticas de los últimos años (por ejemplo, el cambio de la ley de financiamiento electoral). Buscamos establecer cómo éstas prácticas, así como las reformas que intentan regularlas, impactan en la gobernabilidad y la capacidad inclusiva de la democracia chilena a nivel local, regional y nacional.
Cuando las ciencias sociales estudian estas “malas prácticas”, las llaman “instituciones informales”. En un clásico libro editado por los cientistas políticos estadounidenses Gretchen Helmke y Steve Levitsky se las define como reglas sociales usualmente no escritas, creadas, comunicadas y hechas cumplir fuera de los canales oficiales, pero entendidas por todos. Las elites políticas suelen recurrir a estas reglas informales para administrar el poder, pues les resulta menos costoso que cambiar las reglas formales.
Por eso mismo, las instituciones informales plantean problemas de transparencia y de rendición de cuentas pues, no han sido visadas por la mayoría ni discutidas públicamente. ¿Recuerda, por ejemplo, haber votado para que la Derecha y la Concertación se cuotearan los cargos del Tribunal Constitucional? En el caso chileno, de acuerdo a un texto de 2006 de nuestro colega estadounidense Peter Siavelis, instituciones como el cuoteo fueron claves para explicar por qué Chile fue considerado un exitoso ejemplo transición democrática en Latinoamérica. Estos arreglos informales promovidos por las elites políticas, dice Siavelis, permitieron, por ejemplo, que el exagerado presidencialismo que heredó Chile de la dictadura, operara de una forma más multipartidista y democrática.
¿Pueden tener estas prácticas informales efectos positivos en la actualidad?
Para abordar estos problemas, estudiamos en los últimos años cómo esta cuestión ha sido tratada en el debate parlamentario en torno a la comisión “Engel” (2015), la ley de Alta Dirección Pública (2003 y sus enmiendas posteriores), la ley de inscripción automática y voto voluntario (2012), el cambio del financiamiento electoral (2003 y 2016) y el cambio de la ley de partidos (2015) que incluyó el fin del sistema binominal, la ley de cuotas y el refichaje, entre otros tópicos. También analizamos la normativa que regula el empleo público. En paralelo, realizamos 150 entrevistas en terreno (desde dirigentes de uniones vecinales a parlamentarios) en las regiones I, V, VI, VIII, Metropolitana y XII (ver cuadro: Entrevistas por cargo y por región).
“El amiguismo podría ser tan resistente a las reformas porque es una efectiva forma de enfrentar la desconfianza endémica de la sociedad chilena”.
Nuestra meta consiste en analizar estas prácticas informales -tan viejas como la política misma-, escapando de las posiciones extremas que se han vuelto frecuentes al analizarlas: por una parte, el normativismo excesivo, que entiende la realidad social desde el prisma de la moral abstracta y denuncia todo lo que no se ajusta a indicadores de transparencia, igualdad de oportunidades y de trato, entre otros estándares de la vida moderna. Varios medios en la web e impresos condensan este punto de vista, que también es observable, en modo iracundo, en los comentarios de los lectores. Por otra parte, la idea de que no hay nada nuevo bajo el sol y que estas prácticas siempre han existido y existirán. Si bien esta es una voz minoritaria, que emana más bien desde los estudios históricos y sociológicos, nos parece que en el debate político actual, aminora la reciente y legítima demanda por un cambio de paradigma respecto de cómo la sociedad quiere relacionarse con estas prácticas informales.
Queremos ir por otro camino.
Partamos por las declaraciones de Felipe Kast, senador de Evópoli. En marzo de 2018, en el marco de las discusiones sobre probidad, promocionó un proyecto de ley que prohibía la participación de familiares de parlamentarios y ministros en cargos públicos. En una entrevista televisada el día del cambio de mando, la periodista Constanza Santa María le recordó que el ministro Andrés Chadwick es primo del presidente y que varios de sus hijos han tenido o tienen roles relevantes en el gobierno o la administración pública, al igual que la hija del presidente. Felipe Kast contestó que “en el caso del presidente, puede haber una excepción”. Frente a la cantidad de críticas por inconsistencia de la respuesta, en otra entrevista, el senador de Evópoli señaló que su preocupación era por los parlamentarios en regiones, donde existen “señores feudales”, quienes ocupan el servicio público “para poner a familiares, amigos u operadores políticos”.
Otra situación igualmente interesante ocurrió cuando el mismo presidente Piñera nombró a su hermano Pablo embajador en Argentina. Luego de varios días de resistir a la avalancha de comentarios negativos, y de retirar finalmente el nombramiento frente a la posibilidad que el caso sea revisado por la Controlaría, sentenció: “Yo quiero decirles a mis compatriotas que aquí no ha habido ningún acto de nepotismo. Yo no he nombrado a Pablo Piñera embajador por ser mi hermano. Lo he nombrado porque estoy convencido que reúne todos los requisitos”. El problema sin embargo es que Pablo Piñera no fue formado en la academia diplomática, no es embajador de carrera y… es el hermano del presidente.
“Mirándose al espejo, confiese: ¿Ha intentado obtener un beneficio usando sus contactos o familiares? ¿Ha conseguido todos sus trabajos sin apelar a gente conocida y únicamente por sus méritos?”.
En la centroizquierda también abundan estos razonamientos. En 2015, por ejemplo, al hablar del lobby y de la corrupción Enrique Krauss, ex ministro DC de varias carteras, recordó que la amistad era uno de los fundamentos de la historia del país. “Aquí no éramos corruptos, éramos amigos de los amigos. Y se hacían favores legítimos, no existían favores chuecos”.
¿Cómo calificar estas respuestas? ¿Corrupción y cinismo? O más bien ¿candidez o hipocresía? ¿Y no corresponde considerar también que se trata de un ejemplo más de la idiosincrasia chilena, un ejemplo magistral de doble estándar?
Cuando las personas miran las prácticas informales solo como corrupción, suelen creer que se trata de un asunto de fácil solución, y que si no se resuelve, se debe a que hay debilidad frente al poder o complicidad.
En contra de esa idea, queremos invitar al lector a pensar en que esos actos que podemos llamar corrupción, hipocresía, cinismo o candidez, expresan un dilema que no tiene solución lógica, sino que implica una dosis de arbitrariedad y por ello se necesita la ética para salir del dilema. Por ejemplo, en el caso de Chile, donde la confianza entre personas escasea y donde la confianza en las instituciones es aún más baja, no podemos pensar que se pueden solucionar estos problemas poniendo en cargos que requieren confianza -y no sólo profesionalismo- a desconocidos reclutados mediante concursos. Por ejemplo, ¿pondría usted como su brazo derecho a una persona muy calificada (tal vez más calificada que usted) y con quien no tiene ningún lazo personal?
La ética tiene varias formas o doctrinas para lidiar con estos dilemas como por ejemplo la toma de decisión en base a la tesis del mal menor, del bien mayor o del justo medio, etc. Un gran paso en este debate sería entonces reconocer que detrás de estas malas prácticas existen también una serie de dilemas propios de la vida social y política. Admitir que existen estos dilemas y no negarlos permitiría entonces plantear otra perspectiva.
“Queremos invitar al lector a pensar en que esos actos que podemos llamar corrupción, hipocresía, cinismo o candidez, expresan un dilema que no tiene solución lógica, sino que implica una dosis de arbitrariedad y por ello se necesita la ética para salir del dilema”.
En efecto, gran parte del debate reciente sobre malas prácticas las ha catalogado como corrupción y ha solicitado medidas para que ya no ocurran. Pero ninguna de las leyes instauradas desde la vuelta a la democracia ha logrado terminar con ellas, no por falta de esfuerzo, como veremos en estas columnas, sino porque gran parte del debate ha negado que estas prácticas ayudan a lidiar con dilemas difíciles de resolver. Por ejemplo, el amiguismo podría ser tan resistente a las reformas porque es una efectiva forma de enfrentar la desconfianza endémica de la sociedad chilena.
Por una parte, suponer que existe un mundo ideal en el cual no se plantean estas paradojas o donde estarían resueltas mediante legislaciones mucho más avanzadas (como suponen por ejemplo algunos comentaristas alarmistas) no lleva muy lejos. Tampoco pensar que esto no existe en otras culturas que se suponen más probas (como la proverbial cultura anglosajona).
Por otra parte, no podemos dar la razón a quienes creen que no deberíamos preocuparnos, porque si no prestamos atención al reclamo de la opinión pública, podríamos prontamente caer en el “¡que se vayan todos!”, que se ha impuesto en Brasil, Hungría, Estados Unidos, con fuertes mermas a la democracia. El ejercicio de la democracia plantea muchos dilemas sobre cómo resolver de mejor forma situaciones cotidianas y muchas veces estos dilemas se resuelven deliberando, por lo que queremos aportar aquí algo de agua al molino de esta discusión.
Recordemos finalmente que, en Chile, estas prácticas han sido documentadas para las décadas de 1950 y 1960 sin que nadie las denunciara con escándalo (Lomnitz, 1971, Valenzuela, 1977, Cortés Terzi, 2000). En los actuales tiempos de total exigencia de transparencia en el terreno político, vivimos claramente una etapa nueva en la evaluación de la calidad de nuestra democracia y de los estándares morales en el comportamiento de la clase política chilena. Podríamos entonces afirmar cínicamente que nada nuevo hay bajo el sol y que las malas prácticas son parte de la política. O bien podríamos mirar más cerca y con menos pasión justiciera lo que ocurre en su contexto actual y por lo tanto dilucidar porqué debe preocuparnos y qué realmente debe preocuparnos. En la próxima columna, revisaremos qué se ha hecho en Chile en los treinta últimos años contra las malas prácticas y la corrupción en política y por qué éstas siguen presentes.
Nota: cargos a nivel local y regional corresponden a cargos electos, designados o por concurso público que se encuentren ejerciendo en el momento de la entrevista. También se incluyen candidatos a cargos. Para esta tabla, se considera el cargo en el momento de la realización de la entrevista.
REFERENCIAS
[1] Agradecimientos: Proyectos Fondecyt regular 1160984 y 1171426; Conicyt Fondap 15130009; red INCASI, red de la Unión Europea, programa Horizon 2020 research and innovation programme, Marie Skłodowska-Curie GA No 691004, coordinado por el Dr. Pedro López-Roldán. Agradecemos el trabajo de nuestro equipo: Kirsten Sehnbruch, Peter Siavelis, Valentina Ulloa y Constanza Ambiado.
Cortés Terzi, Antonio, El circuito extra institucional del poder, Edición Chileamérica CESOC, 2000.
Helmke, Gretchen, Levitsky, Steven (editores), Informal Institutions and Democracy. Lessons from Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2006.
Lomnitz, Larissa, “Reciprocity of Favors in the Chilean Middle Class“, Studies in EconomicAnthropology, ed. G. Dalton, American Anthropological Association Monograph Series No. 7, Washinton D.C, 1971.
Siavelis, Peter, “Accommodating Informal Institutions and Chilean Democracy”, en Gretchen Helmke, Steven Levitsky (editores), Informal Institutions and Democracy: Lessons from Latin America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2006.
Valenzuela, Arturo, Political brokers in Chile: Local government in a centralized polity, Durham, NC, Duke University Press. Ha sido traducido y publicado en Chile recientemente: Intermediarios políticos en Chile, Ediciones UDP, [1977] 2016.